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加強煤礦采掘平衡管理防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)重特大事故
——國家煤礦安監(jiān)局有關(guān)負責人答記者問
2018年9月21日，國家煤礦安監(jiān)局印發(fā)了《防范煤礦采掘接續(xù)緊張暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），將于2018年11月1日實施。近日，國家煤礦安監(jiān)局有關(guān)負責人就相關(guān)問題接受了記者專訪。
問：這個《暫行辦法》制定的背景和重要意義是什么？
答：當前，煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴重，特別是煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴重的礦井，其采掘接續(xù)緊張情況更為嚴重。前不久，國家煤礦安監(jiān)局組織人員對河南、安徽兩省煤礦進行調(diào)研，其采掘接續(xù)緊張有以下兩個主要特點：一是主力礦井采掘接續(xù)緊張。河南全省正常生產(chǎn)礦井171處，采掘接續(xù)緊張礦井28處，占16.4%，但這些礦井的生產(chǎn)能力達到4591萬噸/年，占目前全省生產(chǎn)礦井產(chǎn)能的33.7%。安徽省現(xiàn)有生產(chǎn)礦井46處，采掘接續(xù)緊張礦井6處，合計生產(chǎn)能力2620萬噸/年，占目前生產(chǎn)礦井產(chǎn)能的18%。二是災(zāi)害嚴重礦井采掘接續(xù)緊張。河南省28處礦井中煤與瓦斯突出礦井27處，沖擊地壓礦井1處。安徽省采掘接續(xù)緊張6處礦井均為煤與瓦斯突出礦井，其中水文地質(zhì)類型復雜和極復雜礦井3處。
煤礦采掘接續(xù)緊張容易引起事故多發(fā)，甚至導致重特大事故。采掘接續(xù)緊張礦井，為了盡快準備出采煤工作面，往往會出現(xiàn)以下問題，一是布置多頭掘進、趕工期、趕進度，甚至違規(guī)實施平行作業(yè)，導致生產(chǎn)組織管理混亂；二是犧牲了災(zāi)害治理的時間和空間，導致瓦斯、水害、沖擊地壓等重大災(zāi)害得不到有效治理，極易引發(fā)煤礦安全事故。貴州盤州市梓木戛煤礦“8·6”重大煤與瓦斯突出事故就是典型例子，礦井采掘嚴重失調(diào)，沒有采煤工作面，布置了多個工作面同時掘進；區(qū)域防突措施不落實，在切眼掘進時，瓦斯抽采不達標，引發(fā)煤與瓦斯突出事故，死亡13人。河南、安徽兩省大型國有煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴重，也是事故多發(fā)的重要原因。今年1月至8月，安徽省國有煤礦發(fā)生9起事故、死亡10人，河南省國有煤礦發(fā)生5起事故、死亡11人，其中煤與瓦斯突出事故3起、死亡7人。
歷史教訓不可忘記。煤礦采掘接續(xù)緊張疊加煤炭價格上升易形成事故高峰期，新中國成立以來出現(xiàn)4次煤炭供需緊張、重特大事故多發(fā)時期：一是1958年至1962年的“大躍進”時期，發(fā)生5起百人礦難；二是1983年至1988年，年均死亡超過6000人；三是1992年至1996年，發(fā)生37起特別重大事故，其中1994年死亡人數(shù)達到歷史峰值7014人；四是2004年至2005年，發(fā)生6起百人礦難。歷史的教訓必須引起高度重視和警醒，為了遏制煤礦采掘接續(xù)緊張勢頭，有效防范煤礦事故，特別是重特大事故，國家煤礦安監(jiān)局通過調(diào)研、并廣泛征求意見后，及時制定出臺了《暫行辦法》。
問：發(fā)生采掘接續(xù)緊張的主要原因是什么？
答：當前，煤礦采掘接續(xù)緊張主要有以下幾方面的原因：一是煤炭經(jīng)濟下行造成歷史欠賬多。2012年下半年至2016年上半年煤炭經(jīng)濟持續(xù)下行，煤礦企業(yè)普遍虧損，很多企業(yè)為了降低成本，一方面減少投入、減少巷道掘進和災(zāi)害治理工程；另一方面增加產(chǎn)量，“以量保價”，甚至超能力生產(chǎn)。二是災(zāi)害嚴重礦井治理工程量大、周期長、成本高。煤與瓦斯突出礦井災(zāi)害嚴重，瓦斯治理工程量大，特別是松軟低透氣性煤層，瓦斯抽采效率低、效果差、時間長。如河南省煤與瓦斯突出礦井大部分是單一煤層開采，主要采用底板穿層鉆孔預抽煤層瓦斯的區(qū)域防突措施，準備一個走向長度1000米左右的長壁采煤工作面，在各施工環(huán)節(jié)均順利達到安全要求的情況下，需要4年左右時間。三是企業(yè)盲目追求效益，超能力組織生產(chǎn)。經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)后，煤礦急于扭虧，盲目追求經(jīng)濟效益，只顧眼前不顧長遠，投入巨大的人力、物力、財力，優(yōu)先更新采煤裝備，優(yōu)先進行采煤作業(yè)，部分低瓦斯礦井嚴重超能力生產(chǎn)，導致礦井采掘接續(xù)緊張，違規(guī)多布置掘進工作面。部分高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井雖然災(zāi)害治理和巷道準備工程量大，采場能力不足，但作為企業(yè)的主力礦井，下達的產(chǎn)量和經(jīng)營指標高，成為采掘接續(xù)緊張的重點。四是煤礦采掘技術(shù)發(fā)展不平衡。多數(shù)煤與瓦斯突出礦井，實施區(qū)域防突措施需要掘進大量的巖石巷道。近年來，煤礦采煤技術(shù)裝備發(fā)展水平相對較高，掘進技術(shù)裝備特別是巖巷掘進發(fā)展水平偏低，造成工作面回采快，開拓準備施工速度慢，容易造成采掘接續(xù)緊張。
問：制定《暫行辦法》遵循的原則和主要特點是什么？
答：制定《暫行辦法》遵循的原則根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》和《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》等規(guī)定?！睹旱V重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》（原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第85號）第四條第二款明確“礦井開拓、準備、回采煤量可采期小于有關(guān)標準規(guī)定的最短時間組織生產(chǎn)、造成接續(xù)緊張的，或者采用‘剃頭下山’開采的”是重大事故隱患。《暫行辦法》作為該條款的細化和執(zhí)行說明，規(guī)定了礦井開拓、準備和回采煤量的“三量”最短可采期，調(diào)整修改了自1961年以來煤炭行業(yè)沿用的礦井“三量”及“三量”可采期計算方法，明確了煤礦采掘接續(xù)緊張的九種情形。對礦井存在采掘接續(xù)緊張沒有主動采取限產(chǎn)或停采措施，仍然進行生產(chǎn)的，應(yīng)當依照《國務(wù)院關(guān)于預防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》和《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》進行處罰。對煤礦上級公司明知煤礦采掘接續(xù)緊張仍然下達導致采掘接續(xù)緊張的產(chǎn)量考核指標或相應(yīng)的經(jīng)營考核指標的，依照《對安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實施辦法》的通知（安監(jiān)總辦〔2017〕49號），對企業(yè)進行聯(lián)合懲戒，導致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，依照《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀行為政紀處分暫行規(guī)定》對上級公司主要負責人、分管負責人及相關(guān)管理部門負責人給予問責。
《暫行辦法》的主要特點：一是樹立煤礦采掘平衡超前管理理念，明確煤礦采掘接續(xù)緊張的九種情形；二是明確煤礦應(yīng)按新的“三量”計算方法和可采期規(guī)定進行 “三量”計算和采掘平衡管理；三是明確煤礦應(yīng)當根據(jù)采掘接續(xù)緊張的嚴重程度，相應(yīng)調(diào)減計劃產(chǎn)量或減少同時作業(yè)的采煤工作面?zhèn)€數(shù)；四是明確煤礦上級公司的監(jiān)督管理工作，應(yīng)當按照“三量”平衡管理要求，下達產(chǎn)量考核指標和相對應(yīng)的經(jīng)營考核指標；五是明確煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當對煤礦企業(yè)和煤礦的違規(guī)行為進行處罰和問責。
問：“三量”計算方法和“三量”可采期規(guī)定有什么變化？
答：1961年原煤炭工業(yè)部頒發(fā)的《關(guān)于礦井和露天礦開拓煤量、準備煤量和回采煤量劃分范圍、計算方法及礦井巷道劃分范圍的規(guī)定》（簡稱“三量”規(guī)定），“三量”可采期規(guī)定為：開拓煤量的可采期一般為3至5年以上；準備煤量的可采期一般為1年以上；回采煤量的可采期一般為4至6個月?！叭俊笨刹善诘挠嬎惴椒椋洪_拓煤量可采期（年）等于期末開拓煤量除以年計劃產(chǎn)量；準備煤量可采期（月）等于期末準備煤量除以當年平均月計劃產(chǎn)量；回采煤量可采期（月）等于期末回采煤量除以當年平均月計劃回采產(chǎn)量。過去幾十年，煤炭行業(yè)采用“三量”指標進行煤礦采掘平衡管理比較簡單、易操作，也起到一定作用。但原“三量”指標是由地測部門制定和管理的，沒有考慮影響煤礦安全生產(chǎn)的煤與瓦斯突出防治、瓦斯抽采達標、水害和沖擊地壓的防治工程，以及礦井開采條件和采掘技術(shù)因素。這次制定印發(fā)的《暫行辦法》在原有“三量”的基礎(chǔ)上，考慮煤礦災(zāi)害防治工程等因素（即準備煤量中煤與瓦斯突出煤層的煤巷條帶區(qū)域應(yīng)當無突出危險，回采煤量中的煤層瓦斯抽采、防突和防治水效果應(yīng)當達到工作面安全回采要求），修改“三量”的定義和計算方法，并根據(jù)不同災(zāi)害等條件細化“三量”可采期規(guī)定，但“三量”可采期的計算方法沒有變化，新的“三量”規(guī)定能更好地反映礦井采掘平衡關(guān)系。
問：為什么是《暫行辦法》？
答：影響煤礦采掘接續(xù)的因素很多，對不同地質(zhì)條件、開采技術(shù)與裝備條件以及災(zāi)害嚴重程度的煤礦，保持采掘正常接續(xù)所需的“三量”最短可采期是有差異的，煤礦正常生產(chǎn)還存在水平接續(xù)、采（盤）區(qū)接續(xù)等問題。對不同地區(qū)和煤礦可能出現(xiàn)其它采掘接續(xù)緊張的情形，《暫行辦法》明確各省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和煤礦安全監(jiān)管部門可以認定其它采掘接續(xù)緊張情形。定為《暫行辦法》，一是當前煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴重，急需出臺相關(guān)規(guī)定規(guī)范煤礦采掘平衡管理，防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)煤礦事故，并可在實施過程中積累經(jīng)驗、不斷完善；二是國家煤礦安監(jiān)局正在修訂《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》和《煤礦生產(chǎn)能力管理辦法和核定標準》，可將《暫行辦法》的內(nèi)容納入相關(guān)標準。
問：下一步應(yīng)該如何貫徹落實好《暫行辦法》？
答：《暫行辦法》作為規(guī)范性文件，是對《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標準》等規(guī)定關(guān)于采掘接續(xù)緊張相關(guān)問題的細化和執(zhí)行說明，煤礦安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)、煤礦企業(yè)特別是存在礦井采掘接續(xù)緊張的煤礦企業(yè)和煤礦，要認真學《暫行辦法》、懂《暫行辦法》、用《暫行辦法》和遵守《暫行辦法》。當前，重點要做好以下工作：
一要充分認識煤礦采掘接續(xù)緊張的危害性和調(diào)整工作的緊迫性。當前，煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴重，特別是煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴重礦井。煤礦采掘接續(xù)緊張往往會導致生產(chǎn)組織混亂，瓦斯、水害等重大災(zāi)害得不到有效治理，極易引發(fā)煤礦安全事故，我國煤礦歷史上多次事故高發(fā)期都與采掘接續(xù)緊張有關(guān)。各煤礦企業(yè)要提高對采掘接續(xù)緊張危害的認識，堅決防止冒險蠻干傾向，要有“磨刀不誤砍柴工”的意識，統(tǒng)籌考慮，多管齊下調(diào)整采掘關(guān)系；要加強煤礦采掘平衡超前管理，對照《暫行辦法》要求，凡是存在采掘接續(xù)緊張九種情形的，必須主動降低產(chǎn)量，制定相應(yīng)的災(zāi)害治理和采掘調(diào)整計劃方案；要科學合理編制生產(chǎn)接續(xù)計劃，保證回采工作面正常接續(xù)、均衡穩(wěn)定生產(chǎn)，“三個煤量”及安全煤量符合規(guī)定，做到精排1年、細排3年、規(guī)劃5年。
二要加強監(jiān)督檢查。煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)管部門要將煤礦是否存在采掘接續(xù)緊張作為一項監(jiān)管監(jiān)察的內(nèi)容納入監(jiān)管監(jiān)察工作計劃，作為檢查煤礦災(zāi)害治理措施是否落實到位的一項抓手，特別是貴州、河南、安徽、黑龍江、山西等瓦斯災(zāi)害嚴重的省份，要緊盯煤礦災(zāi)害治理和系統(tǒng)完善問題，決不允許在系統(tǒng)不完善、災(zāi)害治理不到位的情況下進行采掘作業(yè)；要督促存在九種情形采掘接續(xù)緊張的礦井主動降低產(chǎn)量、調(diào)整采掘計劃，加大瓦斯、水害等災(zāi)害治理力度，防范煤礦重特大事故發(fā)生。
三要加大《暫行辦法》宣貫力度。國家煤礦安監(jiān)局將利用各種宣傳載體，組織開展《暫行辦法》的宣傳工作，各省（自治區(qū)、直轄市）及煤礦企業(yè)要積極開展《暫行辦法》的宣貫和培訓工作?！稌盒修k法》涉及煤礦地測、采掘、“一通三防”和防治水等部門工作，煤礦企業(yè)要加強組織協(xié)調(diào)和分工合作，切實落實《暫行辦法》的相關(guān)要求，防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)煤礦事故。
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