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加強(qiáng)煤礦采掘平衡管理防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)重特大事故

——國(guó)家煤礦安監(jiān)局有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)

      2018年9月21日，國(guó)家煤礦安監(jiān)局印發(fā)了《防范煤礦采掘接續(xù)緊張暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），將于2018年11月1日實(shí)施。近日，國(guó)家煤礦安監(jiān)局有關(guān)負(fù)責(zé)人就相關(guān)問(wèn)題接受了記者專訪。

      問(wèn)：這個(gè)《暫行辦法》制定的背景和重要意義是什么？

      答：當(dāng)前，煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴(yán)重，特別是煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重的礦井，其采掘接續(xù)緊張情況更為嚴(yán)重。前不久，國(guó)家煤礦安監(jiān)局組織人員對(duì)河南、安徽兩省煤礦進(jìn)行調(diào)研，其采掘接續(xù)緊張有以下兩個(gè)主要特點(diǎn)：一是主力礦井采掘接續(xù)緊張。河南全省正常生產(chǎn)礦井171處，采掘接續(xù)緊張礦井28處，占16.4%，但這些礦井的生產(chǎn)能力達(dá)到4591萬(wàn)噸/年，占目前全省生產(chǎn)礦井產(chǎn)能的33.7%。安徽省現(xiàn)有生產(chǎn)礦井46處，采掘接續(xù)緊張礦井6處，合計(jì)生產(chǎn)能力2620萬(wàn)噸/年，占目前生產(chǎn)礦井產(chǎn)能的18%。二是災(zāi)害嚴(yán)重礦井采掘接續(xù)緊張。河南省28處礦井中煤與瓦斯突出礦井27處，沖擊地壓礦井1處。安徽省采掘接續(xù)緊張6處礦井均為煤與瓦斯突出礦井，其中水文地質(zhì)類型復(fù)雜和極復(fù)雜礦井3處。

      煤礦采掘接續(xù)緊張容易引起事故多發(fā)，甚至導(dǎo)致重特大事故。采掘接續(xù)緊張礦井，為了盡快準(zhǔn)備出采煤工作面，往往會(huì)出現(xiàn)以下問(wèn)題，一是布置多頭掘進(jìn)、趕工期、趕進(jìn)度，甚至違規(guī)實(shí)施平行作業(yè)，導(dǎo)致生產(chǎn)組織管理混亂；二是犧牲了災(zāi)害治理的時(shí)間和空間，導(dǎo)致瓦斯、水害、沖擊地壓等重大災(zāi)害得不到有效治理，極易引發(fā)煤礦安全事故。貴州盤州市梓木戛煤礦“8·6”重大煤與瓦斯突出事故就是典型例子，礦井采掘嚴(yán)重失調(diào)，沒(méi)有采煤工作面，布置了多個(gè)工作面同時(shí)掘進(jìn)；區(qū)域防突措施不落實(shí)，在切眼掘進(jìn)時(shí)，瓦斯抽采不達(dá)標(biāo)，引發(fā)煤與瓦斯突出事故，死亡13人。河南、安徽兩省大型國(guó)有煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴(yán)重，也是事故多發(fā)的重要原因。今年1月至8月，安徽省國(guó)有煤礦發(fā)生9起事故、死亡10人，河南省國(guó)有煤礦發(fā)生5起事故、死亡11人，其中煤與瓦斯突出事故3起、死亡7人。

      歷史教訓(xùn)不可忘記。煤礦采掘接續(xù)緊張疊加煤炭?jī)r(jià)格上升易形成事故高峰期，新中國(guó)成立以來(lái)出現(xiàn)4次煤炭供需緊張、重特大事故多發(fā)時(shí)期：一是1958年至1962年的“大躍進(jìn)”時(shí)期，發(fā)生5起百人礦難；二是1983年至1988年，年均死亡超過(guò)6000人；三是1992年至1996年，發(fā)生37起特別重大事故，其中1994年死亡人數(shù)達(dá)到歷史峰值7014人；四是2004年至2005年，發(fā)生6起百人礦難。歷史的教訓(xùn)必須引起高度重視和警醒，為了遏制煤礦采掘接續(xù)緊張勢(shì)頭，有效防范煤礦事故，特別是重特大事故，國(guó)家煤礦安監(jiān)局通過(guò)調(diào)研、并廣泛征求意見后，及時(shí)制定出臺(tái)了《暫行辦法》。

      問(wèn)：發(fā)生采掘接續(xù)緊張的主要原因是什么？

      答：當(dāng)前，煤礦采掘接續(xù)緊張主要有以下幾方面的原因：一是煤炭經(jīng)濟(jì)下行造成歷史欠賬多。2012年下半年至2016年上半年煤炭經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，煤礦企業(yè)普遍虧損，很多企業(yè)為了降低成本，一方面減少投入、減少巷道掘進(jìn)和災(zāi)害治理工程；另一方面增加產(chǎn)量，“以量保價(jià)”，甚至超能力生產(chǎn)。二是災(zāi)害嚴(yán)重礦井治理工程量大、周期長(zhǎng)、成本高。煤與瓦斯突出礦井災(zāi)害嚴(yán)重，瓦斯治理工程量大，特別是松軟低透氣性煤層，瓦斯抽采效率低、效果差、時(shí)間長(zhǎng)。如河南省煤與瓦斯突出礦井大部分是單一煤層開采，主要采用底板穿層鉆孔預(yù)抽煤層瓦斯的區(qū)域防突措施，準(zhǔn)備一個(gè)走向長(zhǎng)度1000米左右的長(zhǎng)壁采煤工作面，在各施工環(huán)節(jié)均順利達(dá)到安全要求的情況下，需要4年左右時(shí)間。三是企業(yè)盲目追求效益，超能力組織生產(chǎn)。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)后，煤礦急于扭虧，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，只顧眼前不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，投入巨大的人力、物力、財(cái)力，優(yōu)先更新采煤裝備，優(yōu)先進(jìn)行采煤作業(yè)，部分低瓦斯礦井嚴(yán)重超能力生產(chǎn)，導(dǎo)致礦井采掘接續(xù)緊張，違規(guī)多布置掘進(jìn)工作面。部分高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井雖然災(zāi)害治理和巷道準(zhǔn)備工程量大，采場(chǎng)能力不足，但作為企業(yè)的主力礦井，下達(dá)的產(chǎn)量和經(jīng)營(yíng)指標(biāo)高，成為采掘接續(xù)緊張的重點(diǎn)。四是煤礦采掘技術(shù)發(fā)展不平衡。多數(shù)煤與瓦斯突出礦井，實(shí)施區(qū)域防突措施需要掘進(jìn)大量的巖石巷道。近年來(lái)，煤礦采煤技術(shù)裝備發(fā)展水平相對(duì)較高，掘進(jìn)技術(shù)裝備特別是巖巷掘進(jìn)發(fā)展水平偏低，造成工作面回采快，開拓準(zhǔn)備施工速度慢，容易造成采掘接續(xù)緊張。

      問(wèn)：制定《暫行辦法》遵循的原則和主要特點(diǎn)是什么？

      答：制定《暫行辦法》遵循的原則根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》和《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定?！睹旱V重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第85號(hào)）第四條第二款明確“礦井開拓、準(zhǔn)備、回采煤量可采期小于有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的最短時(shí)間組織生產(chǎn)、造成接續(xù)緊張的，或者采用‘剃頭下山’開采的”是重大事故隱患?！稌盒修k法》作為該條款的細(xì)化和執(zhí)行說(shuō)明，規(guī)定了礦井開拓、準(zhǔn)備和回采煤量的“三量”最短可采期，調(diào)整修改了自1961年以來(lái)煤炭行業(yè)沿用的礦井“三量”及“三量”可采期計(jì)算方法，明確了煤礦采掘接續(xù)緊張的九種情形。對(duì)礦井存在采掘接續(xù)緊張沒(méi)有主動(dòng)采取限產(chǎn)或停采措施，仍然進(jìn)行生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》和《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行處罰。對(duì)煤礦上級(jí)公司明知煤礦采掘接續(xù)緊張仍然下達(dá)導(dǎo)致采掘接續(xù)緊張的產(chǎn)量考核指標(biāo)或相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)的，依照《對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域失信行為開展聯(lián)合懲戒的實(shí)施辦法》的通知（安監(jiān)總辦〔2017〕49號(hào)），對(duì)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合懲戒，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故發(fā)生的，依照《安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》對(duì)上級(jí)公司主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人及相關(guān)管理部門負(fù)責(zé)人給予問(wèn)責(zé)。

      《暫行辦法》的主要特點(diǎn)：一是樹立煤礦采掘平衡超前管理理念，明確煤礦采掘接續(xù)緊張的九種情形；二是明確煤礦應(yīng)按新的“三量”計(jì)算方法和可采期規(guī)定進(jìn)行 “三量”計(jì)算和采掘平衡管理；三是明確煤礦應(yīng)當(dāng)根據(jù)采掘接續(xù)緊張的嚴(yán)重程度，相應(yīng)調(diào)減計(jì)劃產(chǎn)量或減少同時(shí)作業(yè)的采煤工作面?zhèn)€數(shù)；四是明確煤礦上級(jí)公司的監(jiān)督管理工作，應(yīng)當(dāng)按照“三量”平衡管理要求，下達(dá)產(chǎn)量考核指標(biāo)和相對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)；五是明確煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)對(duì)煤礦企業(yè)和煤礦的違規(guī)行為進(jìn)行處罰和問(wèn)責(zé)。

      問(wèn)：“三量”計(jì)算方法和“三量”可采期規(guī)定有什么變化？

      答：1961年原煤炭工業(yè)部頒發(fā)的《關(guān)于礦井和露天礦開拓煤量、準(zhǔn)備煤量和回采煤量劃分范圍、計(jì)算方法及礦井巷道劃分范圍的規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“三量”規(guī)定），“三量”可采期規(guī)定為：開拓煤量的可采期一般為3至5年以上；準(zhǔn)備煤量的可采期一般為1年以上；回采煤量的可采期一般為4至6個(gè)月。“三量”可采期的計(jì)算方法為：開拓煤量可采期（年）等于期末開拓煤量除以年計(jì)劃產(chǎn)量；準(zhǔn)備煤量可采期（月）等于期末準(zhǔn)備煤量除以當(dāng)年平均月計(jì)劃產(chǎn)量；回采煤量可采期（月）等于期末回采煤量除以當(dāng)年平均月計(jì)劃回采產(chǎn)量。過(guò)去幾十年，煤炭行業(yè)采用“三量”指標(biāo)進(jìn)行煤礦采掘平衡管理比較簡(jiǎn)單、易操作，也起到一定作用。但原“三量”指標(biāo)是由地測(cè)部門制定和管理的，沒(méi)有考慮影響煤礦安全生產(chǎn)的煤與瓦斯突出防治、瓦斯抽采達(dá)標(biāo)、水害和沖擊地壓的防治工程，以及礦井開采條件和采掘技術(shù)因素。這次制定印發(fā)的《暫行辦法》在原有“三量”的基礎(chǔ)上，考慮煤礦災(zāi)害防治工程等因素（即準(zhǔn)備煤量中煤與瓦斯突出煤層的煤巷條帶區(qū)域應(yīng)當(dāng)無(wú)突出危險(xiǎn)，回采煤量中的煤層瓦斯抽采、防突和防治水效果應(yīng)當(dāng)達(dá)到工作面安全回采要求），修改“三量”的定義和計(jì)算方法，并根據(jù)不同災(zāi)害等條件細(xì)化“三量”可采期規(guī)定，但“三量”可采期的計(jì)算方法沒(méi)有變化，新的“三量”規(guī)定能更好地反映礦井采掘平衡關(guān)系。

      問(wèn)：為什么是《暫行辦法》？

      答：影響煤礦采掘接續(xù)的因素很多，對(duì)不同地質(zhì)條件、開采技術(shù)與裝備條件以及災(zāi)害嚴(yán)重程度的煤礦，保持采掘正常接續(xù)所需的“三量”最短可采期是有差異的，煤礦正常生產(chǎn)還存在水平接續(xù)、采（盤）區(qū)接續(xù)等問(wèn)題。對(duì)不同地區(qū)和煤礦可能出現(xiàn)其它采掘接續(xù)緊張的情形，《暫行辦法》明確各省級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和煤礦安全監(jiān)管部門可以認(rèn)定其它采掘接續(xù)緊張情形。定為《暫行辦法》，一是當(dāng)前煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴(yán)重，急需出臺(tái)相關(guān)規(guī)定規(guī)范煤礦采掘平衡管理，防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)煤礦事故，并可在實(shí)施過(guò)程中積累經(jīng)驗(yàn)、不斷完善；二是國(guó)家煤礦安監(jiān)局正在修訂《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》和《煤礦生產(chǎn)能力管理辦法和核定標(biāo)準(zhǔn)》，可將《暫行辦法》的內(nèi)容納入相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

      問(wèn)：下一步應(yīng)該如何貫徹落實(shí)好《暫行辦法》？

      答：《暫行辦法》作為規(guī)范性文件，是對(duì)《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)定關(guān)于采掘接續(xù)緊張相關(guān)問(wèn)題的細(xì)化和執(zhí)行說(shuō)明，煤礦安全監(jiān)管部門、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)、煤礦企業(yè)特別是存在礦井采掘接續(xù)緊張的煤礦企業(yè)和煤礦，要認(rèn)真學(xué)《暫行辦法》、懂《暫行辦法》、用《暫行辦法》和遵守《暫行辦法》。當(dāng)前，重點(diǎn)要做好以下工作：

      一要充分認(rèn)識(shí)煤礦采掘接續(xù)緊張的危害性和調(diào)整工作的緊迫性。當(dāng)前，煤礦采掘接續(xù)緊張情況比較嚴(yán)重，特別是煤與瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重礦井。煤礦采掘接續(xù)緊張往往會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)組織混亂，瓦斯、水害等重大災(zāi)害得不到有效治理，極易引發(fā)煤礦安全事故，我國(guó)煤礦歷史上多次事故高發(fā)期都與采掘接續(xù)緊張有關(guān)。各煤礦企業(yè)要提高對(duì)采掘接續(xù)緊張危害的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決防止冒險(xiǎn)蠻干傾向，要有“磨刀不誤砍柴工”的意識(shí)，統(tǒng)籌考慮，多管齊下調(diào)整采掘關(guān)系；要加強(qiáng)煤礦采掘平衡超前管理，對(duì)照《暫行辦法》要求，凡是存在采掘接續(xù)緊張九種情形的，必須主動(dòng)降低產(chǎn)量，制定相應(yīng)的災(zāi)害治理和采掘調(diào)整計(jì)劃方案；要科學(xué)合理編制生產(chǎn)接續(xù)計(jì)劃，保證回采工作面正常接續(xù)、均衡穩(wěn)定生產(chǎn)，“三個(gè)煤量”及安全煤量符合規(guī)定，做到精排1年、細(xì)排3年、規(guī)劃5年。

      二要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門要將煤礦是否存在采掘接續(xù)緊張作為一項(xiàng)監(jiān)管監(jiān)察的內(nèi)容納入監(jiān)管監(jiān)察工作計(jì)劃，作為檢查煤礦災(zāi)害治理措施是否落實(shí)到位的一項(xiàng)抓手，特別是貴州、河南、安徽、黑龍江、山西等瓦斯災(zāi)害嚴(yán)重的省份，要緊盯煤礦災(zāi)害治理和系統(tǒng)完善問(wèn)題，決不允許在系統(tǒng)不完善、災(zāi)害治理不到位的情況下進(jìn)行采掘作業(yè)；要督促存在九種情形采掘接續(xù)緊張的礦井主動(dòng)降低產(chǎn)量、調(diào)整采掘計(jì)劃，加大瓦斯、水害等災(zāi)害治理力度，防范煤礦重特大事故發(fā)生。

      三要加大《暫行辦法》宣貫力度。國(guó)家煤礦安監(jiān)局將利用各種宣傳載體，組織開展《暫行辦法》的宣傳工作，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及煤礦企業(yè)要積極開展《暫行辦法》的宣貫和培訓(xùn)工作?！稌盒修k法》涉及煤礦地測(cè)、采掘、“一通三防”和防治水等部門工作，煤礦企業(yè)要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和分工合作，切實(shí)落實(shí)《暫行辦法》的相關(guān)要求，防范采掘接續(xù)緊張引發(fā)煤礦事故。